Escrito por Daniel Oliver Hermoza Alarcon
Créditos de la foto: Wikimedia Commons
Resumen: ¿Qué significa la discapacidad en términos políticos? ¿Qué es una cuota laboral? ¿Basta que una persona con discapacidad llegue al Congreso para tener paridad? El presente artículo explora estas cuestiones, tomando distintos autores con visiones diversas sobre cómo abordar la discapacidad desde el ámbito político. A su vez, se hace una reflexión sobre cómo se deliberó la Ley de Personas con Discapacidad del 2012, viendo a los actores principales y sus posturas durante tal proceso.
Palabras claves: Ley, discapacidad, política, congreso, Estado.
Introducción:
El presente artículo busca exponer de manera descriptiva las principales posturas teóricas en cuanto el fenómeno de la discapacidad en el ámbito político, y dar cuenta sobre los actores y las posturas principales durante la promulgación de la Ley de Personas con Discapacidad, dada durante la etapa temprana del gobierno de Ollanta Humala (2011-2016). La ley se dio en un contexto de conflicto político interno y externo, con un Estado que abría numerosos frentes con diversos actores. A su vez, a lo largo de la narración, se busca incentivar al debate y a futuras investigaciones en torno a la relación entre discapacidad y Estado. Las fuentes primarias corresponden básicamente a documentos oficiales de los actores principales, que son la CONFIEP y el Congreso de la República, y en cuanto fuentes secundarias, la literatura sobre teoría política y discapacidad.
La política de la discapacidad: Apuntes teóricos.
Como base, podemos tomar el Neocontractualismo de John Rawls como un cuestionamiento al pacto liberal, figura consolidada en las democracias occidentales. Este Contrato es un acuerdo abstracto entre la sociedad y el Estado, donde éste garantiza la libertad y los derechos a la primera, lo que genera que los individuos puedan generar espontáneamente sus fines personales. En base a esto, si el Estado peruano logra brindar seguridad política a las personas con discapacidad (Voto, participación, derechos cívicos), éstas podrán manejarse con independencia y podrán desarrollar sus objetivos de manera previsible. Sin embargo, es evidente que esto no es suficiente, pues en distintos ámbitos de la esfera pública y privada, las personas con discapacidad enfrentan limitaciones, donde el Estado muestra un papel insatisfactorio. En ese sentido, la propuesta de Rawls es útil para entender el sentido de la política sobre la discapacidad, pues la igualdad y la libertad no generan por sí solas la justicia, que debe ser ejercida por el Estado, dado que éste tiene las herramientas de la ley y tiene alcance universal. Este autor es optimista con respecto a la razón, donde se reconocen las diferencias y capacidades de cada quien, para llegar a acuerdos, por lo que los derechos de las personas con discapacidad serían abordados sustantivamente, pero esto resultaría parcial, pues esta confianza excesiva en la “razón” dejaría de lado cuestiones sobre discapacidad psicosocial y cognitiva, en base a prejuicios en la sociedad. Frente a esto, el planteamiento libertario de Nozick asume al Estado como un ente que no puede traer la justicia, pues por naturaleza sus políticas son impuestas por la fuerza y se amenaza la libertad del individuo.
Otro enfoque útil para discutir la política de discapacidad es el republicanismo de Hannah Arendt. Esta teórica reconoce instancias de participación política que pueden ser institucionales como no institucionales, donde se ejercen distintas opiniones, rendición de cuentas, recoger niveles de representación; que son formas útiles para garantizar una democracia plena. La idea fundamental es la iniciativa ciudadana, y esto es problemático, pues se tienen que dar un contexto para que la gente participe, pues aparecen trabas o cuellos de botella para que esto se cumpla de manera sustantiva. En esta participación ciudadana, es claro que los individuos tienen intereses variados, y que pueden buscarse incentivos materiales para que la gente participe, y cómo esta práctica es recurrente, no tendría por qué ser un obstáculo en sí mismo. A su vez, la autora explica que las consolidaciones de los totalitarismos en Europa se dieron por la falta de vínculos, producto del aislamiento y la atomización que se impuso, negando la identidad e implicando la deshumanización del hombre. La pluralidad es básica, pues se tienen puntos de vista y vivencias completamente opuestas, y los sujetos interactúan entre sí, desechando la perspectiva del líder mesiánico.
Viendo las discapacidades a través de estos lentes, se puede pensar que la iniciativa de ciudadanos con discapacidad y sus aliados, espontánea y que no necesariamente surgen como parte del Estado o son formuladas como cambios legales. En un país de debilidad estatal (Falta de infraestructura y ajustes razonables en colegios públicos, servicios de salud, identidad, justicia y otros), es claro que la participación ciudadana adquiere especial vitalidad y relevancia, formando distintas organizaciones de sociedad civil sobre las discapacidades. La Unión Nacional de Ciegos, Asociación de Familiares de Discapacitados con Retardo Mental, Sociedad Peruana de Síndrome de Down, Asociación de Sordos del Perú; entre otras, son instancias de sociedad civil que responden a demandas muy concretas por parte de colectivos segmentados por género, ocupación, edad o con un componente relacional, como el vínculo familiar o amical con una persona con discapacidad
Estas iniciativas no solo se quedarían en el aspecto organizacional, sino impactarían en la manera en cómo se conciben e implementan las políticas públicas. Prince (2008) argumenta sobre el caso del gobierno de las ciudades, donde el urbanismo históricamente no ha sido pensado para las personas con discapacidad, solo produciendo respuestas basadas en la “caridad” y la medicalización. Para contrarrestar esta perspectiva, el concepto de movilidad se asume como un principio de política pública, que garantiza el escrutinio crítico sobre lo que se hace en el manejo urbano. En ciudades, como formula Foucault, hay zonas oscuras y desordenadas, y la falla de arreglos sociales para acomodar las necesidades de las personas generan barreras físicas y culturales, que consolidan la inequidad. El método propuesto para evaluar cuán inclusiva es una ciudad con las personas con discapacidad es revisar cómo el ambiente impide a la persona con discapacidad desenvolverse en su vecindario, en el transporte público y el acceso a espacios públicos como colegios, librerías, universidades, parques, conciertos; entre otros. Finalmente, el autor argumenta a favor de la política de la diferencia, que busca dar representación política a las personas con discapacidad y celebrar sus diferencias; redundando en la creación de espacios variados y facilitar la interacción. La política de la diferencia iría en contra del trato igualitario estricto, propio de un sistema liberal clásico, pues argumenta que hay una lucha histórica detrás, pues se tenía una persistente desigualdad que no puede solucionarse espontáneamente. Finalmente, la política de la diferencia puede reconciliarse con el liberalismo en el sentido de que no se otorgan preferencias a individuos específicos, sino un sector de la población, por lo que no es una prebenda personal. En el liberalismo y en el republicanismo, todos deberían tener la oportunidad de mejorar su situación, siendo esto el fin de la inclusión en el sistema político.
En lo respectivo a los tipos de representación, Franceschet los clasifica en la descriptiva (presencia en la arena legislativa), sustantiva (promoción de derechos) y simbólica (percepción sobre si el público se siente representado por los legisladores). En ese sentido, podemos entender la representación de las personas con discapacidad en la arena política a tres niveles. El primero, de justamente tener congresistas con algún tipo de discapacidad, que se movilicen al Parlamento y cuya presencia sirva como base para ajustes razonables en el edificio. En el Perú, se cuenta con una trayectoria del ingreso de personas con discapacidad a la arena legislativa, como el caso de Gian Carlo Vacchelli, del fujimorismo; y el candidato Jorge Balbín Cóndor, del Partido Humanista. Sin embargo, como el caso de la mujer, la población LGBT, las comunidades indígenas y otros grupos; la mera presencia de legisladores puede no ser sustantiva para las políticas de igualdad. En los últimos periodos legislativos, las mujeres congresistas tienen diferentes intereses, y no se interesan de manera uniforme en políticas de equidad. En ese sentido, tener congresistas con discapacidad no asegura que se realicen políticas a su favor, por lo que es una cuestión más allá del voto. En lo que es el segundo nivel, la formulación de políticas sustantivas, vemos como ya se sugirió, que este es un proceso de por sí complicado, que involucra un número amplio de actores involucrados, lentitud en la aprobación y en la reglamentación, por lo que esta acción se diluye, donde las individualidades no pueden realizar por sí solas la política de igualdad. En tercer lugar, lo más difícil de evaluar es si las personas con discapacidad se sienten representadas por los legisladores con discapacidad, siendo una investigación que requeriría una metodología de encuestas a grupos específicos, así como focus groups y entrevistas a profundidad. Esto es especialmente relevante cuando se tienen casos como el del congresista Michael Urtecho, quien fue desaforado del Congreso durante el 2013 por enriquecimiento ilícito e incumplimiento de leyes laborales con sus trabajadores. Esto generó amplio rechazo dentro de la comunidad de personas con discapacidad, provocando deslindes y aparición mediática de estas organizaciones.
Respecto a la clasificación de grupos identitarios, Gutmann nos provee de una definición en la que podemos entender la naturaleza de la participación política de las personas con discapacidad. En general, un grupo identitario busca el auto-reconocimiento y el reconocimiento de los otros como parte de tal grupo, y esa identidad no monopolizan las otras identidades subyacentes, y se congenia para llegar a una determinada política común. En el caso de las personas con discapacidad, éstas pertenecen al tipo adscriptivo, que son rasgos que no suelen cambiar en el tiempo, lo que tiene que ver con lo físico. En ese sentido, estarían en la misma categoría que el género, la etnia o la orientación sexual; por lo que se podrían esbozar relaciones entre estos grupos en el proceso de la negociación dentro del Estado. Asimismo, según la perspectiva de la identificación, se propone que todos los individuos, fuera de su identidad adscriptiva, pueden vivir una vida moral si se identifican con las personas en desventaja, y contribuyen a causas justas. Esto es una visión plenamente normativa e idealista.
En conclusión, esta sección ha buscado dar un trasfondo teórico a lo que significa la discapacidad a nivel político, incidiendo en temas clave como la participación, representación, políticas públicas y su relación con los planteamientos generales de las corrientes normativas. A su vez, se ha tratado de plantear futuras investigaciones sobre política y discapacidad, un campo que en el Perú no ha sido debidamente profundizado y que merece especial atención, por la complejidad de su situación, y las políticas que se tienen que hacer para llegar a una igualdad plena y práctica.
Un caso de análisis: la Ley de Personas con Discapacidad del 2012.
Desde el 2012, la fecha de la promulgación de una nueva Ley de Personas con Discapacidad, diversos actores que serían directamente afectados por esta disposición, sobre todo el gremio empresarial, manifestaron sus observaciones. El presidente de la CONFIEP en aquel periodo, Humberto Speziani, argumentaba que la ley sólo podría ser acatada superficialmente, pues se crearían puestos artificiales para cubrir la cuota de 3% de trabajadores con discapacidad en empresas de más de 50 empleados. La CONFIEP fue uno de los actores que participó más en la deliberación de la ley, en medio de un papel secundario de las asociaciones de discapacidad y los grupos de Derechos Humanos. Frente a esto, en noviembre del mismo año, en una entrevista con Alberto Andreu, director global de Asuntos Públicos de Telefónica; este alto directivo veía con optimismo las actividades empresariales que buscan cerrar una brecha social, lo cual sería muy rentable en el futuro en América Latina, pues es una región que crece más que Europa o EEUU[1].
Un año después de la promulgación de la ley, el presidente de la CONFIEP publicó un artículo bastante crítico con la disposición legal[2]. Rompe con las visiones de ver a la discapacidad como una fatalidad que merece una mera compasión, y observa que la apertura comercial ha tenido como consecuencia que las empresas sean más competitivas y que su personal es seleccionado en torno a sus capacidades objetivas, y que la discapacidad per se no es un criterio para rechazar a un postulante a un trabajo. Observa que la Ley de Personas con Discapacidad solo genera contratos sub-competitivos y que las empresas están en una posición en desventaja, pues son multadas si incumplen la cuota, y critica que el Estado no fiscalice esta misma ley para sus trabajadores. Humberto Speziani[3] usa argumentos propios del libertarismo de Nozick, viendo a esta ley como esencialmente impositiva y que no soluciona el problema de fondo, y propone que la clave es la “convicción” que deben tener las empresas para contratar más personas con discapacidad competentes para los puestos ofrecidos. A su vez, considera que se comete discriminación contra las personas sin discapacidad, pues se bajarán los salarios en general para cumplir la cuota y se tendría que despedir a empleados en planilla. Finalmente, cree que el problema de la discapacidad se debe abordar desde una fase temprana de la vida de la persona, incidiendo en la calidad de su educación que redundará en su contratación en la vida adulta; y que se sostuvo una reunión con el CONADIS, exponiendo que el gremio empresarial busca propuestas creativas, más no soluciones por decreto.
Durante el referido año, la Comisión de Inclusión Social y Personas con Discapacidad estuvo dirigida por Jhon Reynaga (Presidente), del Nacionalismo; Gian Carlo Vacchelli (Vicepresidente), del Fujimorismo; y Michael Urtecho (Secretario posteriormente vacado), de Solidaridad Nacional. En cuanto a sus miembros, estos provinieron de diversos partidos, especialmente Fuerza Popular (2), Dignidad y Democracia (2, tras el quiebre de la bancada oficialista tras el conflicto minero de Conga), Perú Posible (2), el bloque Acción Popular – Frente Amplio (1, Rosa Mavila) y del Nacionalismo (1).
En cuanto al proceso de la adopción de la Ley durante 2012, tenemos que el Congreso aprobó esta disposición casi de manera unánime. Aun con una trayectoria de ausentismos, tanto justificados como no, es remarcable que los legisladores que no pudieron asistir dieran parte para expresar su voto, algo no tan común en la conducta del Congreso. Los comentarios del Ejecutivo fueron básicamente por criterios legales, sobre futuras interpretaciones normativas en cuanto el Derecho Civil. Un punto importante es que el Ejecutivo argumentó que la capacidad sancionadora de CONADIS en gobiernos locales, pues se teme que tal organismo asuma competencias que no le sean propias, y que en caso las municipalidades fallen en implementar ajustes razonables, únicamente se ciñan a las sanciones de adecuación urbanística (Ley 27920). En ese sentido, se busca que CONADIS no tenga poder sancionador, sino que sea una entidad básicamente fiscalizadora y que informe a las entidades estatales que están incumpliendo las normas. Otro punto relevante fue que el Ejecutivo cuestionó que en espectáculos gestionados por privados, tales como conciertos o encuentros deportivos, las personas con discapacidad tengan un 20% de descuento en el precio de las entradas, siendo el 10% de tickets que se podrían vender como máximo en esa modalidad. Esta moción fue vista como inconstitucional, pues iba en contra de la libre empresa, y que encuentra base jurídica también en una ley precedente de Personas con Discapacidad. Por su parte, la propuesta de cuotas también fue criticada, pues se entiende que ésta ha excedido los compromisos internacionales que el Perú ha firmado. El Ejecutivo, con una postura muy similar a la del presidente de la CONFIEP, argumenta que para lograr la plena inclusión laboral de las personas con discapacidad, se puede realizar capacitaciones, donaciones, acciones de patrocinio y firma de contratos con personas con discapacidad para provisión de bienes y servicios. A su vez, con relación a eliminar el límite de edad y establecer discriminación positiva en los diferentes tipos de discapacidad, el Ejecutivo observa que esto va en contra de los principios fundamentales del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
A pesar de esta oposición en los poderes empresariales y el Ejecutivo, la ley mantuvo puntos importantes, como el rol del CONADIS, que conserva las prerrogativas de interponer acciones de cumplimiento e imponer y exigir coactivamente el pago de multas (Artículo 64). Asimismo, se conservó el derecho a un precio menor en las entradas de espectáculos para personas con discapacidad debidamente acreditadas sobre un porcentaje de las entradas (Artículo 44), y un tema central, la cuota del 5% con respecto al acceso al trabajo en el Estado, y al 3% en privados con más de 50 empleados (Artículo 49.1). Ante esto, ¿estaríamos ante un caso del fracaso de los poderes empresariales en su penetración de las políticas públicas? ¿O esta aparente autonomía estatal se explica por otros factores? El gobierno de Humala se caracterizó por una fuerte influencia de intereses empresariales (Durand 2016), a partir de la “puerta giratoria”, donde empresarios y tecnócratas rotan a puestos altos de decisión en el Estado (Arce 2005), en el área de la minería, en especial énfasis. Sin embargo, tenemos casos donde los poderes fácticos del empresariado son desafiados y contrarrestados, como el caso de la ley de moratoria de los transgénicos y la ley “pulpín” (Urteaga 2017), debido a factores como el grado de cohesión de los actores privados con respecto al tema, y a la existencia de una coalición opositora fuerte. En una primera mirada, el grado de cohesión resultó mediano, pues la presidencia de la CONFIEP tomó un papel en el debate, y se tenían ciertos directivos a favor de medidas “sociales”; y la fortaleza de la coalición opositora era regular, pues se tenía apoyo en el Congreso pero las asociaciones de discapacidad tuvieron una relevancia secundaria. Además de estos factores internos, ¿el conflicto minero en Conga del 2012 supuso que los actores empresariales desviaran su atención y recursos hacia este foco, así como los de Espinar y Tía María, lo que permitió que la ley pueda aprovechar este espacio favorecedor? Futuras investigaciones, haciendo una reconstrucción del proceso en medios de comunicación y entrevistas a los actores involucrados, podrían construir argumentos para darles respuesta a estas complejas interrogantes.
Balance.
El debate sobre discapacidad es ante todo, sumamente complejo. A nivel teórico, vemos que en torno al liberalismo y republicanismo, vemos posturas muy disímiles en cuanto cómo proceder con el objetivo de llegar a la inclusión sustantiva de las personas con discapacidad. A su vez, relacionar la discapacidad con otras corrientes, como los feminismos o la política de la diferencia crea un diálogo muy interesante. Tomar en cuenta los aciertos y fracasos de las políticas de igualdad de género en diferentes contextos brinda herramientas para un correcto balance para llevar a cabo las políticas de inclusión de personas con discapacidad, evaluando las experiencias anteriores. Sobre la representación política, vemos que en nuestro país sería positivo incidir en investigar sobre las preferencias electorales y el nivel de satisfacción política de las personas con discapacidad; un tema no tan abordado desde los estudios electorales. Finalmente, sobre el debate en torno a la Ley de Personas con Discapacidad, vemos que fue un tema polémico y que mereció atención de actores políticos fundamentales en el contexto peruano. En vista que el Ejecutivo presentó argumentos muy similares a los del presidente de la CONFIEP, cabe la pregunta si estamos ante un caso de captura del Estado, o si nos encontramos frente a una situación de autonomía estatal.
Referencias bibliográficas:
[1] Gestión, 2012. Disponible en: https://gestion.pe/tendencias/management-empleo/alberto-andreu-america-latina-lider-nuevas-tendencias-rse-24488. Revisado el 15/08/2017
[2] CONFIEP, 2013. Disponible en: http://www.confiep.org.pe/articulos/comunicaciones/inclusion-y-discapacidad. Revisado el 15/08/2017.
[3] Presidente de la CONFIEP entre 2011-2013.
Bibliografía:
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Arendt, H. (1996). La Condición Humana. Madrid, Paidós.
Durand, F. (2016). Cuando el poder extractivo captura al Estado: Lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú. Lima, Oxfam.
Franceshet, S. (2008). ¿Promueven las cuotas de género los intereses de las mujeres?: El impacto de las cuotas en la representación sustantiva de las mujeres”. En Ríos-Tobar, M. (editora), Mujer y Política: El impacto de las cuotas de género en América Latina. Santiago de Chile, Catalonia.
Gestión (2012). Confiep: Ley de la Persona con Discapacidad generaría sobrecostos a las empresas. Link: http://gestion.pe/empresas/confiep-ley-persona-discapacidad-podria-generar-sobrecostos-empresas-2055107
Gutmann, A. (2008). La identidad en democracia. Buenos Aires, Katz Editores.
Hernández, A. (2002). El pensamiento republicano frente a los déficit de la democracia liberal. En Hernández, A (compilador), Republicanismo Contemporáneo: Igualdad, Democracia Deliberativa y Ciudadanía. Bogotá, Siglo del Hombre Editores.
Ley N° 29973. Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables del Perú, Lima, Perú, 13 de diciembre de 2012.
Nozick, R. (1988). Anarquía, Estado y Utopía. Ciudad de México, FCE
Prince, M. (2008). Inclusive city life. Persons with disabilities and the Politics of Difference. En Disability Studies Quarterly Volumen 28 N°1.
Rawls, J. (1993). Teoría de la Justicia. Madrid, Fondo de Cultura Económica.
Rawls, J. (1986). Justicia como Equidad. Madrid, Tecnos.
Rawls, J. (1996). El liberalismo político. Barcelona, Crítica.
Urteaga, M. (2017). Cuando los poderosos pierden: Poder empresarial y regulación del cultivo de semillas transgénicas en el Perú. Tesis de Licenciatura en Ciencia Política y Gobierno. Lima: PUCP.
Enlaces importantes:
- http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2012/inclusion/integrantes.asp
- http://www.confiep.org.pe/articulos/comunicaciones/alberto-andreu-america-latina-es-el-lider-de-las-nuevas-tendencias-de-rse
- http://www.confiep.org.pe/articulos/comunicaciones/inclusion-y-discapacidad
- http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2011.nsf/vf07web/7CFCFEA05E67C6F60525792E0050921C?opendocument
